La legge 20 marzo 1865, n. 2248 approva, con l’allegato F, la prima integrale Legge sui Lavori pubblici del nostro paese. Per la sua regolamentazione occorre poi attendere il Regio Decreto n° 350 del 25 maggio 1895 che emana, appunto, il “Regolamento per la direzione, la contabilità e la collaudazione dei lavori dello Stato che sono nelle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici.”
L’articolo 21 di tale regolamento prevede che, nella formazione di un prezzo, ai “… prezzi unitari della manodopera, dei mezzi di trasporto, dei materiali e di quanto altro occorre alla formazione del costo delle singole categorie di opere…. si aggiunge … una percentuale variabile dal 13 al 15%, a seconda della natura della importanza dei lavori, ……. e, se il lavoro deve essere appaltato, si aggiungerà un 10% di beneficio per l’appaltatore”.
È questa la prima concreta indicazione della misura delle Spese Generali di un appalto pubblico.
A seguire, con il Decreto del 15 luglio 1947, l’incidenza delle spese generali viene rimodulata nella misura variabile compresa fra l’8 e il 12%.
Con la Circolare del 22 ottobre 1947 n° 15824, il Ministero dei Lavori Pubblici fornisce chiarimenti sulla struttura delle Spese Generali. Chiarisce, in particolare che: “Le Spese di carattere Generale dovranno essere assegnate a due distinti gruppi.
Il primo gruppo, comprende quelle che possono ritenersi in proporzione diretta dell’importo dei lavori in percentuale di esso. La percentuale stessa sarà stabilita, come risulta dalle nuove disposizioni di legge, tenuto conto della importanza, della natura, della durata e di particolari esigenze dei singoli lavori, in misura variabile fra i limiti dell’8% e del 12% e dovrà applicarsi tanto alla mano d’opera e ai trasporti quanto al materiale.
L’altro gruppo comprendente le spese che non sono proporzionali direttamente all’ammontare dei lavori, né ai prezzi unitari delle varie categorie di lavoro, e che occorre determinare caso per caso mediante particolari analisi per farne oggetto di un compenso a corpo da corrispondere ad integrazione dell’importo derivante dalla valutazione dei prezzi contrattuali.
In particolare le spese del primo gruppo si riferiscono:
a) All’imposta sull’entrata;
b) All’imposta di registro e di accessorie;
c) Alle spese di contratto;
d) Alle spese di personale, di locali di ufficio e della direzione centrale dell’appaltatore,
e) Alla gestione amministrativa della mano d’opera di cantiere;
f) Alla direzione tecnica del cantiere stesso.
Si riferiscono al secondo gruppo, da considerare nella determinazione del compenso a corpo, le spese riguardanti:
a) Le costruzioni provvisionali di cantiere, parzialmente ricuperabili e non compensate in altra forma;
b) L’impianto e l’esercizio delle attrezzature di cantiere;
c) Gli sfridi di materiali e il degradamento dei macchinari e dei materiali di cantiere;
d) Le spese di locali e del personale di direzione diversi da quelli di cantiere;
e) Le indennità e i risarcimenti di danno a terzi;
f) La manutenzione delle opere fino al collaudo;
g) Le imposte di consumo.
Già da allora, si percepisce, quindi, che la parte proporzionale all’importo dei lavori non può ritenersi compensativa di tutte le spese generali che occorre sostenere nell’organizzazione e gestione di un appalto pubblico.
Nel 1999, il Regolamento 554 della Merloni incrementa il range delle spese generali e lo porta alla misura compresa fra il 13% e il 15%, a seconda della categoria e tipologia dei lavori.
Nel 2010, il Regolamento 207 del Codice 163 aumenta il limite superiore del range portandolo dal 15% al 17%. Aggiorna, poi, l’elenco delle componenti rientranti nel primo gruppo della Circolare del 1947, stabilendo quindi che vi rientrano:
a) le spese di contratto ed accessorie e l’imposta di registro;
b) gli oneri finanziari generali e particolari, ivi comprese la cauzione definitiva o la garanzia globale di esecuzione, ove prevista, e le polizze assicurative;
c) la quota delle spese di organizzazione e gestione tecnico-amministrativa di sede dell’esecutore;
d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere;
e) le spese per l’impianto, la manutenzione, l’illuminazione e il ripiegamento finale dei cantieri, ivi inclusi i costi per la utilizzazione di aree diverse da quelle poste a disposizione dal committente; sono escluse le spese relative alla sicurezza nei cantieri stessi non assoggettate a ribasso;
f) le spese per trasporto di qualsiasi materiale o mezzo d’opera;
g) le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta dei lavori;
h) le spese per rilievi, tracciati, verifiche, esplorazioni, capisaldi e simili che possono occorrere, anche su motivata richiesta del direttore dei lavori o del responsabile del procedimento o dell’organo di collaudo, dal giorno in cui comincia la consegna fino all’emissione del certificato di collaudo provvisorio o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
i) le spese per le vie di accesso al cantiere, l’istallazione e l’esercizio delle attrezzature e dei mezzi d’opera di cantiere;
j) le spese per idonei locali e per la necessaria attrezzatura da mettere a disposizione per l’ufficio di direzione lavori;
k) le spese per passaggio, per occupazioni temporanee e per risarcimento di danni per abbattimento di piante, per depositi od estrazioni di materiali;
l) le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino all’emissione del certificato di collaudo provvisorio o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
m) le spese di adeguamento del cantiere in osservanza del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, di cui è indicata la quota di incidenza sul totale delle spese generali, ai fini degli adempimenti previsti dall’articolo 86, comma 3-bis, del codice;
n) gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale di appalto.
Da ultimo, l’articolo 31 dell’allegato I7 del D.Lgs. 36/2023, aggiorna l’elenco delle voci comprese nel primo gruppo, stabilendo che vi rientrano:
a) le spese di contratto e accessorie e l’imposta di registro;
b) gli oneri finanziari generali e particolari, ivi comprese la cauzione definitiva o la garanzia globale di esecuzione, ove prevista, e le polizze assicurative;
c) la quota delle spese di organizzazione e gestione tecnico-amministrativa di sede dell’appaltatore;
d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere;
e) le spese per l’impianto, la manutenzione, l’illuminazione e la dismissione finale del cantiere, ivi inclusi i costi per l’utilizzazione di aree diverse da quelle poste a disposizione dal committente; sono escluse le spese relative alla sicurezza nei cantieri stessi non assoggettate a ribasso;
f) le spese per trasporto di qualsiasi materiale o mezzo d’opera franco cantiere;
g) le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla completa e perfetta esecuzione dei lavori;
h) le spese per rilievi, tracciati, verifiche, esplorazioni, capisaldi e simili che possono occorrere, anche su motivata richiesta del direttore dei lavori o del RUP o dell’organo di collaudo, dal giorno in cui viene effettuata la consegna dei lavori fino all’emissione del certificato di collaudo o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
i) le spese per le vie di accesso al cantiere, l’installazione e l’esercizio delle attrezzature e dei mezzi d’opera di cantiere;
j) le spese per idonei locali e per la necessaria attrezzatura da mettere a disposizione per l’ufficio di direzione lavori;
k) le spese per passaggio, per occupazioni temporanee e per risarcimento di danni per abbattimento di piante, per depositi o estrazioni di materiali;
l) le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino all’emissione del certificato di collaudo o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
m) le spese di adeguamento del cantiere, le misure per la gestione del rischio aziendale, nonché gli ulteriori oneri aziendali in osservanza del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, da indicarsi in attuazione delle previsioni di cui all’articolo 108, comma 9 del codice, ai fini di quanto previsto dall’articolo 110 del codice;
n) gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale d’appalto.
Dall’analisi qui riportata risulta quindi che:
1) La Legge 2248 fissa le Spese Generali nel range compreso fra il 13% e il 15%.
2) Il Regolamento 350 riduce il range nella misura compresa fra l’8% e il 12%.
3) La Circolare Ministeriale del 22 ottobre 1947 n. 15824 fornisce, per la prima volta, una distinzione tra spese generali facenti parte di un primo gruppo che comprende quelle che possono ritenersi in proporzione diretta dell’importo dei lavori in percentuale di esso e quelle non comprese in tale proporzione, facenti parte di un separato secondo gruppo, non proporzionali all’importo dei lavori ma da individuare di volta in volta e da considerare nella determinazione di un compenso a corpo.
4) Il Regolamento 554/99 si limita a riportare l’incidenza delle spese generali nel range compreso fra il 13% e il 15%.
5) Il Regolamento 207 aumenta il limite superiore del range portandolo al 17% e fornisce un elenco dettagliato delle voci incluse nel primo gruppo senza tuttavia nulla prevedere in ordine alle voci che fanno invece parte del secondo gruppo della Circolare del 1947.
6) Il Codice 36/2023 conferma il range 13%-17% e aggiorna l’elenco delle voci rientranti nel primo gruppo. Anche qui nulla viene previsto in ordine alle voci del secondo gruppo della Circolare del 1947.
Nessuna norma o circolare successiva a quella del 1947 si è più, quindi, occupata di aggiornare le voci comprese nel secondo gruppo della Circolare del 1947.
Il vuoto normativo/regolamentare che si è venuto, di conseguenza, a creare lascia, quindi, irrisolta la problematica della remuneratività delle spese generali, se considerate nella sola quota proporzionata all’importo dei lavori. Il problema si aggrava ancor di più allorquando si verificano circostanze che alterano la produzione e, conseguentemente, alterano anche la remuneratività delle spese generali che il concorrente aveva distribuito nei prezzi in sede di offerta. Resta, purtroppo, ancora indefinito quel secondo gruppo individuato dalla circolare del 1947.
Oggi, anche in considerazione dell’abnorme aumento che hanno concretamente subito nel tempo i costi generali di impresa, diviene tuttavia indispensabile l’individuazione delle voci che non sono comprese nella Quota Esplicita delle Spese Generali prevista dall’articolo 31 dell’allegato I7 del D.Lgs. 36/2023 e fanno, invece parte del secondo gruppo, che rimane perciò implicito.
L’esigenza viene soccorsa sia dalla dottrina più influente che dalla conforme giurisprudenza.
Ad esempio, il Cianflone Giovannini, al punto 286 dell’undicesima edizione, chiarisce che: “Ogni cantiere costituisce un’entità organica che vive una propria vita, più o meno breve e più o meno agitata e operosa, indipendentemente dall’azienda dell’appaltatore della quale costituisce una filiazione di carattere temporaneo. Esso viene impiantato infatti per l’esecuzione di una determinata opera e viene smobilitato con il compimento di questa, mentre l’azienda ha invece carattere continuativo.
Il cantiere ha perciò uno specifico costo di impianto, uno specifico costo di esercizio e uno specifico costo di ripiegamento. Questi costi rappresentano le cosiddette Spese Generali di Cantiere, le quali si contrappongono alle Spese Generali di Azienda. Queste due categorie di spese vengono di solito genericamente comprese nell’espressione «spese generali».
Ma è bene tenerle distinte.
Le prime infatti sono spese specificamente imputabili alle singole opere che l’appaltatore ha contemporaneamente in esecuzione; le seconde gravano indistintamente su tutti i lavori che l’appaltatore ha contemporaneamente in esecuzione e fra i quali vanno suddivise.
Il principio direttivo in materia è che le spese generali di cantiere sono a carico dell’appaltatore.
Questo principio viene esplicitamente enunciato, spesso con espressioni ridondanti ed elencazioni analitiche, dai vari capitolati generali i quali dichiarano che tali spese sono comprese nel prezzo dei lavori.
Al principio già indicato fa riscontro l’altro che sancisce l’obbligo dell’amministrazione al rimborso dei maggiori oneri in favore dell’appaltatore ove con il fatto o comportamento proprio abbia determinato un aggravio nelle spese generali di cantiere. Così, ad esempio, quando il fatto dell’amministrazione abbia determinato una maggiore durata delle spese di conduzione del cantiere”. (Cfr. L’appalto di opere pubbliche – undicesima edizione, A. Cianflone G. Giovannini, Milano – Giuffrè Editore – 2003, pagine 666 – 667)
Anche la giurisprudenza arbitrale si è espressa innumerevoli volte in tal senso. A solo titolo di esempio si citano i Lodi Arbitrali:
1) n°62 dell’8.11.2005 con Presidente Carbone in Archivio Giuridico delle Opere Pubbliche 2006 – anno XXXII n.70 secondo cui: “In caso di anomalo andamento dei lavori, è da escludere che rientrino nel novero delle spese generali quelle relative al personale genericamente impiegatizio e a quello operaio addetto ai servizi generali, in quanto trattasi di dipendenti deputati a mantenere il cantiere in efficienza, con la conseguenza che il relativo costo (si pensi alla guardiania e alla pulizia) viene sostenuto improduttivamente nei periodi di fermo o di rallentamento dei lavori”;
2) n°129 dell’8.7.1994 con Presidente Baccarini in Archivio Giuridico delle Opere Pubbliche 1996 – anno XXII n.51 secondo cui: “In caso di prolungamento dei lavori per fatto imputabile alla Pubblica amministrazione, devono essere rifuse all’appaltatore le spese per personale fisso di cantiere, ossia le spese ulteriori, effettivamente sostenute, per il mantenimento del personale di cantiere che, non essendo coperte dalle produzioni programmate, si traducono in un’ulteriore perdita per l’appaltatore e che devono essere liquidate in relazione alla maggiore durata dei lavori e per il tempo eccedente il termine di consegna previsto”.
In un successivo articolo tratteremo l’elencazione e l’analisi dei titoli che non rientrano nelle Spese Generali Esplicite e si trovano, invece, nella cosiddetta Quota Implicita.
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